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Projeto de Lei 274/2016 é tema de preocupação na área de projetos públicos

Artigo de Álvaro Antônio Bueno de Camargo, professor e consultor em gerenciamento de projetos e estratégia de negócios

O projeto de lei do Senado Federal de número 274/2016 terá, se aprovado na íntegra, um grande impacto para os projetos que vierem a ser contratados pelos entes públicos no Brasil. O projeto de lei afeta, em especial, os grandes projetos de obras públicas. A motivação do projeto de lei, de autoria do Senador Cássio Cunha Lima, é uma tentativa legítima de conter a corrupção que hoje envolve as obras públicas. Mas a proposta é ingênua ao tentar passar para as seguradoras as responsabilidades que são inerentes ao Estado. Se essas novas regras vierem a ser aprovadas, todas as empresas que executam projetos para o Poder Público, com valor igual ou acima de R$ 10 milhões, deverão contratar um seguro garantia, também conhecido por performance bond, no valor de 100% do projeto. Apesar de trazer na sua gênese a tentativa de evitar a corrupção, o projeto de lei cria mais problemas do que soluções. Veja só:

1. A seguradora passará a ser, ao mesmo tempo, uma gerenciadora e uma fiscalizadora de projetos, já que na prática ela será a entidade responsável por garantir que o empreendimento seja entregue caso a contratada falhe. Por isso, não basta apenas gerenciar a obra. Todo projeto técnico terá que ser supervisionado pela seguradora. A grande dúvida é se as empresas seguradoras terão a expertise necessária para avaliar os riscos totais dos projetos e, ao mesmo tempo, a capacidade de gerenciar e fiscalizar os mesmos. O mais provável é que as seguradoras nem queiram assumir um papel que não lhes cabe.

2. Pela proposta, a seguradora terá a obrigação de assumir a execução da parcela restante do projeto em caso de falha da empresa originalmente contratada. Essa obrigação de execução da parcela restante poderá ser feita com quadro próprio de pessoal da seguradora ou de terceiros. A seguradora poderá refazer a licitação com seus próprios critérios.

3. A interveniência da seguradora no projeto vai, na prática, limitar o diálogo entre o Poder Público e a contratada. Embora isso possa minimizar a possibilidade de corrupção, tem também um grande inconveniente: a falta do diálogo entre contratante e contratado. É mais ou menos como se o leitor fosse reformar sua casa e não pudesse conversar livremente com os pedreiros ou com a empresa contratada. Projetos, como é amplamente sabido, podem ter mudanças que são necessárias e legítimas. Da forma proposta é certo que a seguradora vai negar qualquer mudança no projeto, pois isso gera custos e riscos adicionais.

4. Para as seguradoras, as novas regras aumentam sensivelmente o seu risco. O resultado óbvio é que os preços de seguro vão subir e apenas as grandes empresas serão capazes de fornecer as garantias, com óbvia diminuição do nível de concorrência, o que, por sua vez, também contribuirá para o aumento dos preços dos projetos públicos. Mas, isso, também é polêmico, já que mesmo as empresas normalmente têm um portfólio de projetos maior do que a sua capacidade de fornecer garantias.

5. Estima-se que o mercado segurador vai precisar elevar sua capacidade. O salto estimado é de quinze vezes (de R$ 1 bilhão para R$ 15 bilhões), conforme fontes do Instituto de Engenharia de São Paulo. O setor de seguros terá fôlego para tudo isso?

6. As empresas licitantes terão que focar nos limites de suas capacidades. Isso pode aumentar a qualidade, já que as empresas não vão se aventurar a fazer projetos para os quais não têm competência. Por outro lado, isso vai gerar menor concorrência, com aumento dos preços para o setor público e sociedade.

7. A atual lei 8.666 criou uma irresponsabilidade institucional, que abre as portas para ineficiência e corrupção, na medida em que aquilo que está sendo licitado pode sofrer mudanças e quaisquer empresas, mesmo aquelas sem capacidades adequadas, podem entrar na concorrência. Com as novas regras, o Estado terá que fazer um planejamento estratégico de longo prazo e melhorar sua capacidade de propor novos projetos. Em princípio isso é bom, mas existem sérias dúvidas sobre a capacidade do Estado ter um planejamento estratégico de longo prazo com capacidade de melhorar a qualidade dos projetos propostos. É bastante comum no mercado o comentário de que os projetos básicos dos projetos no setor público, de um modo geral, apresentam baixa qualidade. E não existem indicações de que esse cenário possa mudar a curto prazo.

8. O PL 274/2016 apresenta a bizarrice de supor que o projeto executivo estará pronto no momento da contratação. Ninguém é louco de segurar em 100% um projeto cujo detalhamento técnico ainda está por ser feito. Sendo assim, não há como precificar o risco de um projeto cujos detalhes não são conhecidos.

9. O PL 274/2016 introduz mais caos ao ambiente dos projetos públicos na medida em que faz com que as seguradoras tenham poder de veto. Seguradoras, como se sabe, são seres ariscos. Farão de tudo para minimizar seus riscos. Já pensou o tempo que uma seguradora levará para assegurar-se de que o projeto apresenta condições técnicas adequadas? As mudanças contratuais só serão possíveis mediante a anuência das seguradoras. A realidade nos mostra que é praticamente impossível fazer um grande projeto sem que haja aditivos contratuais. E esse poder de veto poderá, em algumas circunstâncias, ser contrário ao interesse público.

10. O PL 274/2016 tira duas responsabilidades inerentes ao gestor público: a de fazer o projeto técnico bem feito e a de fiscalizar aquilo que foi contratado. Nesse novo cenário, a função pública de zelar pela boa gestão dos projetos do Estado brasileiro passa a ser assumida por entes privados, ou seja, as seguradoras. Em outras palavras: o Estado simplesmente “lava suas mãos” em relação à responsabilidade de gerir adequadamente os seus projetos.

11. O PL 274/2016 legisla sobre um assunto cuja competência é da Susep, que é o órgão técnico responsável pelo controle e fiscalização dos mercados de seguro e resseguro e cuja missão é regular, supervisionar e fomentar os mercados de seguro e resseguro. Aparentemente a Susep não foi consultada sobre a elaboração desse projeto de lei, já que, sendo um órgão técnico, certamente tem condições de mostrar as incoerências dessa proposta.

A conclusão é que existem dois cenários possíveis caso uma eventual implantação das regras oriundas do projeto de lei 274/2016 ocorra: ou as seguradoras simplesmente não vão aceitar os riscos ou, caso existam seguradoras que aceitem bancar o risco de 100% do valor dos projetos, haverá um aumento significativo dos custos dos projetos públicos, com potencial para aumentar o caos no ambiente dos projetos públicos por conta do poder de veto das seguradoras. Como se vê, o potencial dessa lei virar “letra morta” ou de criar caos é grande. A iniciativa do Senador Cássio Cunha Lima tem boas intenções. Mas, dizem por aí, que a estrada para o inferno está pavimentada de boas intenções.

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