Entenda os Cepacs e as Operações Urbanas Consorciadas

Adquiridos através de leilões públicos, certificados trazem benefícios tanto para o setor público quanto para o privado

Publicado em: 22/08/2017

Texto: Redação AECweb/e-Construmarket

Emitido pelo poder público, o Certificado de Potencial Adicional de Construção (Cepac) é utilizado para financiar Operações Urbanas Consorciadas – intervenções que visam revitalizar determinada região. Esses títulos imobiliários são adquiridos por interessados em construir, na área em questão, edificações mais altas do que aquelas permitidas pela lei de zoneamento. O dinheiro arrecadado pela prefeitura através desse instrumento é destinado à execução de obras de infraestrutura e melhorias da região delimitada pela operação urbana.

“O modelo inicial das Operações Urbanas Consorciadas, previstas no Estatuto das Cidades, surgiu na cidade de São Paulo. Baseadas em experiências ocorridas no Canadá e Estados Unidos, elas começaram a ser implantadas na capital paulista durante a gestão do prefeito Jânio Quadros”, conta o engenheiro Ricardo Yazbek, vice-presidente de Assuntos Legislativos e Urbanismo Metropolitano do Secovi-SP.

cepac-operacao-urbana-consorciada
Cepac permite edificações mais altas do que aquelas permitidas pela lei de zoneamento
(mashe/ Shuterstock.com)

HISTÓRICO

O embrião da primeira Operação Urbana Consorciada foi a Lei Operação Interligada. Aprovada em 1986 pela Prefeitura de São Paulo, o documento visava a aproveitar o dinamismo da iniciativa privada e incentivar a construção de habitações de interesse social. O estímulo vinha da concessão de índices construtivos acima dos permitidos pela legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo.

“Naquele momento, as negociações de contrapartidas em casos que atingiam índice máximo de construção eram feitas individualmente e caso a caso. Através de métodos de avaliação do terreno virtual, que seria obtido com as intervenções, eram determinados os valores de contrapartidas que seriam pagos ao município, a fim de se adquirir um adicional de construção. Isso sempre limitado ao que estava presente na lei”, explica o engenheiro.

Nesse período, o coeficiente poderia chegar a até quatro vezes a área do terreno, mediante o pagamento de contrapartida. Os valores eram avaliados pela Secretaria de Planejamento, Tribunal de Contas do Município e Ministério Público. Os órgãos acompanhavam todas as negociações e aprovavam a quantia que deveria ser paga pelo interessado em obter o aumento no potencial de construção.

Essa realidade mudou após o advento da Lei de Estatuto da Cidade (2001), que prevê a possibilidade de emissão de Certificados de Potencial Adicional de Construção. “Os títulos são disponibilizados por meio de autorização da Comissão de Valores Mobiliários (CVM). Essa licença só é emitida quando o poder público mostra o detalhamento das obras necessárias para requalificação do perímetro”, diz Yazbek.

Saiba mais

A primeira Operação Urbana Consorciada planejada no Brasil foi a Centro, na capital paulista. Porém, como a iniciativa demorou mais do que o previsto para entrar em vigor, a Operação Faria Lima começou a operar antes, ficando conhecida como a inaugural no país.

GESTÃO DE RECURSOS

A legislação prevê que cada Operação Urbana tenha seu próprio conselho gestor, composto por membros do setor público e da sociedade civil. A instância tem função de fiscalizar a maneira como é empregada a receita oriunda da venda dos Cepcs. “Os valores não entram totalmente nos cofres da prefeitura. São segregados em contas especiais da Operação Urbana”, fala o engenheiro.

A movimentação dos recursos é publicada nos sites de cada Operação Urbana, portanto, aberta à população. “Há ainda prestação de contas periódicas”, complementa Yazbek. O Secovi-SP integra o conselho gestor de três das quatro operações em vigor: Faria Lima, Centro e Água Espraiada. A última é a Água Branca.

OPINIÃO DOS INCORPORADORES

Segundo o engenheiro, o Cepac é uma ferramenta muito interessante para as incorporadoras e para toda a sociedade. “Basta ver que esse instrumento serve para qualquer cidadão proprietário de imóveis na região beneficiada ou que esteja interessado em executar qualquer tipo de edificação”, destaca.

Quem adquire os certificados tem autorização para construir acima do índice mínimo determinado em cada operação e até o limite máximo, determinado na lei da Operação Urbana
Ricardo Yazbek

A parceria público-privada possibilita que, por um lado, a prefeitura, que detém o poder de regular o espaço aéreo das edificações, transforme isso em arrecadação de recursos para investir em determinada região. “Valores esses advindos do setor privado, por isso uma parceria público-privada”, ressalta o especialista. “Já para os incorporadores, é um instrumento inovador e moderno, que consiste em um consórcio entre o setor privado e o público para levar melhorias à determinada área da cidade”, completa.

VENDA DOS CEPACS

A venda dos Cepacs acontece através de leilões públicos, anunciados previamente pela prefeitura. Nesses eventos, é colocada determinada quantidade de títulos à venda, e o valor mínimo é definido por agentes financeiros, como o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal. “Quem adquire os certificados tem autorização para construir acima do índice mínimo determinado em cada operação e até o limite máximo, determinado na lei da Operação Urbana”, explica o engenheiro.

“O setor público delimita um perímetro que entende precisar de requalificação e melhorias. Depois de discutir com a sociedade, em audiências públicas, o poder executivo envia o assunto para a Câmara Municipal, que, por sua vez, o debate internamente e com a sociedade. Após ser aprovado em votação, tem início o funcionamento da operação urbana com perímetro determinado”, analisa Yazbek.

CEPACS NA PRÁTICA

A venda dos Cepacs permite, por exemplo, intervenções como as realizadas na operação Água Espraiada, em que foram feitos investimentos na melhoria da avenida Roberto Marinho. Já na Faria Lima, foi realizada a reurbanização de algumas favelas, como a comunidade do Real Parque, além da renovação da avenida Faria Lima.

OPERAÇÃO ÁGUA BRANCA

Elaborada pela prefeitura e aprovada na Câmara Municipal, a operação Água Branca apresenta inovações em relação às iniciativas anteriores, como uma destinação maior de recursos para as habitações de interesse social. “No entanto, essa operação ficou travada quando a Câmara aumentou o valor mínimo dos Cepacs de cerca de R$ 700 para R$ 1,5 mil”, fala o engenheiro. Com isso, quando os títulos foram a leilão, não houve interesse pela contrapartida ser muita cara.

Essa mudança de valores vem fazendo com que a prefeitura, tanto na gestão passada quanto na atual, reavalie a operação para reenviá-la para a Câmara. “Contribui também para esse travamento a recessão da economia nacional”, informa Yazbek.

A Operação Urbana Consorciada tem maior aderência e justificativa em cidades de médio de grande porte
Ricardo Yazbek

PORTO MARAVILHA

Para elaborar a Operação Urbana do Porto Maravilha, representantes do Rio de Janeiro tomaram como referência o modelo paulistano, visitaram a cidade e analisaram as iniciativas. “Essa foi a primeira Operação Urbana Consorciada no Rio. A lei tem trechos inteiros copiados da legislação de São Paulo, o que é uma coisa muito boa”, destaca o engenheiro. A intervenção visou a requalificação urbana de todo o trecho do porto, preparando a cidade para receber as Olimpíadas.

A operação Porto Maravilha apresentou uma mudança em relação às realizadas em São Paulo. Ao invés de os Cepacs serem paulatinamente leiloados de acordo com a demanda, houve um acordo e a Caixa Econômica Federal adquiriu a totalidade dos certificados. Com isso, o município teve seu caixa rapidamente preparado para dar início à execução das obras.

“Esse é outro modelo de negócio, que contou com a vantagem de disponibilizar o volume total dos recursos de uma vez. No entanto, concentrou os Cepacs nas mãos de um único ente, que mais tarde pode especular os valores para cima”, comenta Yazbek.

OUTROS MUNICÍPIOS

Além de São Paulo e Rio de Janeiro, outras cidades do país já utilizam o instrumento. Alguns municípios, inclusive, já o incluíram em seus Planos Diretores e nas Leis de Uso e Ocupação do Solo.

“A Operação Urbana Consorciada tem maior aderência e justificativa em cidades de médio de grande porte. Já nas pequenas, não é recomendável utilizar o mecanismo. O expediente tem seus custos de preparação e obtenção de autorização da CVM. Depois, são necessários investimentos na organização dos leilões e administração de todo o processo. As cidades pequenas não comportam essas operações. Mas, na teoria, os certificados podem ser emitidos por qualquer município”, finaliza Yazbek.

Leia também: Projetos de uso misto são solução para problema de mobilidade urbana

Colaboração técnica

Ricardo Yazbek – Formado em Engenharia pela Universidade Mackenzie. Ocupa o cargo de vice-presidente de Assuntos Legislativos e Urbanismo Metropolitano do Secovi-SP. É também titular da R. Yazbek, construtora e incorporadora.