Mudanças na Lei de Zoneamento de São Paulo geram polêmicas no setor

Prefeitura da capital paulista propõe alterações que impactam, também, o Plano Diretor Estratégico, de 2014. Incorporadores defendem o que chamam de “calibragem” da legislação

Publicado em: 03/04/2018

Texto: Redação AECweb/e-Construmarket

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A Prefeitura do Munícipio de São Paulo está propondo alterações polêmicas na Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (LPUOS - Lei Municipal 16.420/2016) (Foto: shutterstock/T photography)

As mudanças que a Prefeitura do Município de São Paulo (PMSP) está propondo na Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (LPUOS - Lei Municipal 16.420/2016) provocam polêmica. O Ministério Público de São Paulo apontou que as alterações ultrapassam os ‘ajustes’ e ‘adequações’, conforme argumenta o executivo municipal.

De acordo com Roberto Luís de Oliveira Pimentel, promotor de Habitação e Urbanismo, no pedido de liminar – negado pela Justiça – contra a PMSP e a Câmara Municipal, as propostas configuram “profundas e substanciais alterações, com reflexos, inclusive, em disposições do próprio Plano Diretor Estratégico”.

O arquiteto e doutor Anderson Kazuo Nakano, professor da Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP) e ex-diretor do Departamento de Urbanismo da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano da Prefeitura de São Paulo, concorda com a promotoria e vai além: “É preciso questionar a falta de avaliações detalhadas da implementação do PDE e da LPUOS, aprovados em 2014 e 2016, respectivamente, que justifique as mudanças propostas. Por que mudar leis tão recentes? As justificativas apresentadas até agora são absolutamente insuficientes porque faltam aquelas avaliações”, diz.

As propostas de mudanças vieram prontas, muito provavelmente discutidas somente com representantes do mercado de incorporação imobiliária e do setor de construção civil
Anderson Kazuo Nakano

Um processo de mudança da legislação urbanística deve se basear em métodos de participação social e popular, conforme determina o Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001). Mas, de acordo com Nakano, o atual governo municipal não fez nada disso: “As propostas de mudanças vieram prontas, muito provavelmente discutidas somente com representantes do mercado de incorporação imobiliária e do setor de construção civil”.

Para Flavio Amary, presidente do Secovi-SP (entidade que reúne as incorporadoras da capital paulista), em alguns casos, a aplicação da Lei de Zoneamento mostrou-se muito difícil ou até mesmo impossível. Sem contar que ela foi aprovada sob a ótica de um cenário econômico extraordinário, que não condiz com a realidade atual do país e de mercado.

“Por isso, adaptações devem ser rapidamente implementadas, sob pena de não podermos ajudar a perpetrar o necessário equilíbrio entre oferta e demanda, prejudicando as pessoas que necessitam de locais para morar e trabalhar, que precisam de escolas e hospitais, sem mencionar a tão necessária e premente geração de empregos”, fala.

OUTORGA ONEROSA X VAGAS DE GARAGEM

De acordo com o professor Nakano, são vários os efeitos negativos que liberam a cobrança da outorga onerosa para a construção de apartamentos maiores e de vagas extras de garagem em edifícios localizados perto da infraestrutura de transportes coletivos. “O governo municipal quer mudar essa que é uma das determinações básicas do Plano Diretor (Lei Municipal 16.050/2014), o que provocará quatro efeitos muito ruins para a cidade”, diz Nakano.

Em primeiro lugar, reforça a elitização desses locais com a permissão de construção de apartamentos maiores, voltados para compradores de elevado poder de compra. Bloqueiam-se as áreas perto dos corredores e terminais de ônibus e das estações de trem e de metrô para as moradias das populações de baixa renda, que é quem mais usa transporte coletivo.

Essa alteração se opõe ao PDE que, em sintonia com a Nova Agenda Urbana da ONU, procura promover maior mescla socioeconômica e de atividades residenciais e não residenciais nos espaços urbanos, principalmente aqueles com boa oferta de transportes públicos coletivos – razão pela qual o Plano Diretor de São Paulo foi premiado pela ONU em 2016.

Nakano argumenta que a liberação das vagas extras de garagem deturpa o componente redistributivo e básico do PDE. “Quando o governo municipal deixa de cobrar contrapartida financeira, ele deixa de arrecadar parte dos lucros obtidos pelos empreendedores do mercado imobiliário. Lucratividade que resulta da valorização da área do edifício, pelos investimentos públicos ali aportados”, defende.

Para ele, é um total contrassenso liberar vagas extras de garagem para automóveis privados em áreas bem servidas com transporte público coletivo. “O seu melhor uso é com pessoas morando bem, principalmente pessoas de baixa renda, e com comércios, serviços e atividades produtivas instaladas. Além de gerar renda e emprego, contribuem para fortalecer a economia da cidade”, observa.

Por fim, ele lembra que a liberação das vagas extras de garagem vai contra a atual tendência de valorização da “cidade para as pessoas” em contraposição à valorização da “cidade para os carros”.

Flavio Amary considera importante que os Eixos de Estruturação Urbana tenham diversidade de produtos, para que, do ponto de vista do mercado, seja factível o adensamento desejado nesses locais.

A proposta de mudança feita pela prefeitura permite que a área média máxima das unidades chegue a 120 m2 com duas vagas de garagem, o que é absolutamente razoável
Flavio Amary

“A proposta de mudança feita pela prefeitura permite que a área média máxima das unidades chegue a 120 m2 com duas vagas de garagem, o que é absolutamente razoável. Além disso, eventual política de estímulo do uso do transporte público deveria ser feita por meio da melhoria da permeabilidade e da qualidade da rede de mobilidade”, afirma.

Limitar o número de vagas na origem só restringe a possibilidade de a pessoa ter a propriedade do veículo. “De qualquer forma, mesmo que se quisesse induzir o uso de transporte público dessa maneira, deveria se restringir o número de vagas no destino e não na origem”, comenta.

Para Amary, quanto mais razoáveis os valores de outorga onerosa, melhor para o consumidor final, que tem o bolso atingido com os aumentos desse mecanismo urbanístico. “A outorga onerosa nos patamares atuais é inibidora e não estimula a construção de novos empreendimentos”, destaca.

Ele afirma que, nas zonas que foram prejudicadas com a limitação de gabarito, antes da legislação, era permitido para o uso residencial o aproveitamento de duas vezes a área do terreno, sem pagamento de outorga onerosa, desde que limitado a taxas de ocupação menores.

“Com a nova legislação, não só passou a ser cobrado sobre o excedente de uma vez do aproveitamento da área do terreno, como o custo da outorga por metro quadrado aumentou significativamente. Resultado: a combinação do custo alto de outorga com a limitação do gabarito afastou os incorporadores de empreender nestas zonas”, diz.

Houve queda acentuada de arrecadação, que só não foi maior porque há processos de aprovação advindos das leis anteriores ao novo Plano Diretor e da nova Lei de Zoneamento, que ainda geraram arrecadação de outorga.

De acordo com o professor Kazuo Nakano, o encarecimento dos imóveis não tem nada a ver com a cobrança da outorga onerosa. “No último boom imobiliário, os preços dos imóveis aumentaram nas cidades brasileiras mesmo com uma cobrança insignificante daquela contrapartida financeira. Ocorreram também em capitais que sequer aplicam a outorga onerosa do direito de construir”, observa.

E lembra que, nos últimos anos, com uma cobrança mais forte da contrapartida financeira, no município de São Paulo, os preços dos imóveis não aumentaram. O que provoca a elevação dos preços dos imóveis é o aumento da demanda, que vem do crescimento da renda, da oferta de empregos, da confiança na economia, dos créditos, dos subsídios, entre outros fatores.

AMPLIAÇÃO DO LIMITE DE ALTURA

A proposta da prefeitura de São Paulo de ampliação do limite de altura dos prédios nos chamados “miolos” de bairros encontra opiniões diametralmente opostas. Para o professor, essa verticalização também é uma ruptura e distorção com relação a uma proposta básica do Plano Diretor Estratégico.

“O PDE procurou direcionar a produção imobiliária para as áreas próximas à infraestrutura de transportes coletivos. A ideia foi evitar que o tecido urbano de quadras localizadas nos ‘miolos’ dos bairros, formados com construções baixas, térreas ou assobradadas, fossem rompidos com a construção de prédios de 15, 20 andares”, fala.

Já o presidente do Secovi-SP entende que as alterações propostas atendem à disposição do parágrafo segundo do art.374 do PDE, que previa a revisão na Lei de Zoneamento do gabarito de 28 m definido no Plano Diretor.

“Essa revisão, que vincula o aumento de gabarito de altura a determinadas condições restritivas, viabiliza a implantação de empreendimentos não viáveis, se mantidas as restrições de gabarito em função dos custos de produção envolvidos. Além disso, o aumento do gabarito de altura não aumenta a área construída e nem o número de unidades produzidas”, revela Amary.

Ele acrescenta que, simplesmente, altera a tipologia dos edifícios, pois são mantidos os coeficientes de aproveitamento. Dessa forma, para se elevar a altura do edifício, é necessário diminuir sua projeção em planta, o que aumenta a insolação e a ventilação nas construções vizinhas.

Karuo Nakano diverge. A começar pelo fato de que a verticalização vai sobrecarregar e congestionar ruas locais calmas com o aumento da quantidade de carros. Além disso, os prédios passam a sobressair de modo exagerado e a sombrear as construções mais baixas da vizinhança, que podem perder a saudável iluminação natural no interior dos seus cômodos.

“Com essa liberação, os apartamentos dos prédios mais altos terão uma vista desobstruída da paisagem urbana. Ora, quem já procurou apartamentos para comprar ou alugar sabe que apartamentos altos, com uma bela vista custam mais caro, favorecendo os interesses dos investidores do mercado de incorporação imobiliária”, diz o professor.

Amary contrapõe, argumentando que a proposta pretende flexibilizar as regras. E exemplifica: ao invés de construir em um terreno dois prédios de apartamentos com oito andares, com quatro apartamentos por andar, afastados 3,0 m das divisas e 6,0 m entre eles, totalizando 64 apartamentos, com a flexibilização será possível fazer uma única torre com 16 pavimentos, mas com o mesmo número de apartamentos.

O prédio ficará mais recuado das divisas, ocupando menos área de terreno, menos áreas comuns, menos elevadores e com garagens com vagas mais eficientes. Com maior espaço externo, será possível ter melhor aeração e iluminação nos apartamentos, evitando inclusive soluções de poços de ventilação interna, mal iluminados e ventilados, sem contar que haverá diminuição do custo da construção.

“A proposta que libera o gabarito em parte da cidade limita esta condição só para as ruas com, no mínimo, 12 m de largura (inclusive para as zonas dos Eixos), não permitindo para as quadras vizinhas, corrigindo um erro que passou despercebido na lei. Ter prédios altos com acessos de veículos em ruas, por exemplo, com 8 m de largura nas Zonas dos Eixos não é uma solução adequada”, explica Amary.

AMPLIAÇÃO DOS LOTES

A proposta de calibragem da Lei de Zoneamento inclui três exceções na utilização de lotes maiores que 20 mil m². As duas primeiras são para os complexos hospitalares e universitários, o que, pela magnitude e importância social, é perfeitamente justificável. A terceira exceção visa os complexos comerciais (shopping centers), todavia, limitados a 40 mil m², o que é razoável para esse tipo de empreendimento”, explica o diretor do Secovi-SP, dando como exemplo o Shopping Ibirapuera, que tem uma área de terreno de 38 mil m².

Para o professor Nakano, a mera ampliação dos lotes máximos dos grandes empreendimentos, sem definições de parâmetros, critérios e procedimentos que obriguem o empreendedor a usar e ocupar esses lotes de modo adequado, é um erro urbanístico. “Em geral, esses grandes empreendimentos rompem o tecido urbano da cidade na medida em que se implantam em grandes lotes. Isso obriga as pessoas a darem grandes voltas para ir de um lado a outro”, ensina.

E argumenta que também contribuem para desvitalizar a vida pública nas calçadas existentes ao seu redor. As bordas desses grandes lotes são, invariavelmente, ocupadas com muros altos e/ou com grandes estacionamentos. “São elementos que não geram atividades que atraiam pessoas. Com isso, matam a vida urbana nas calçadas, que ficam ermas e desertas e, muitas vezes, perigosas”, observa.

ISENÇÃO DE OBRIGAÇÕES SOCIAIS E AMBIENTAIS

Uma das propostas que afeta os interesses sociais é a diminuição do percentual da área construída destinada para habitações de interesse social, de 60% para 50%. A alteração beneficia novos empreendimentos inseridos em áreas demarcadas como zonas especiais de interesse social 3, localizadas principalmente no centro da cidade.

“Essa proposta vai na contramão do processo que pretende viabilizar maior oferta de moradias adequadas para as populações de baixa renda no centro paulistano, onde há maior oferta de empregos e boa provisão de serviços, equipamentos e infraestruturas urbanas. Com isso, querem impedir essa população de usufruir mais facilmente dos benefícios da vida urbana”, avalia Nakano.

Segundo Flavio Amary, a proposta somente isenta essas obrigações, que foram introduzidas na nova legislação, nas áreas de Operações Urbanas. Essas áreas têm regramento específico e, em função das regras vigentes quando da sua implantação, foram vendidos os títulos chamados CEPACs (Certificados de Potencial Adicional de Construção), que originaram os recursos para a execução de obras de infraestrutura. “Mudar a regra no meio do caminho seria enganar os investidores que acreditaram nos papéis emitidos pelo poder público”, afirma.

Leia também: Plano Diretor propõe unir sustentabilidade ao desenvolvimento

Colaboração técnica

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Anderson Kazuo Nakano – Graduado em Arquitetura e Urbanismo (1995) pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo (FAU-USP), mestre em Estruturas Urbanas Ambientais (2002) pela FAU-USP, com especialização em gestão urbana e ambiental pelo Institute for Housing and Urban Development (IHS) de Rotterdam, Holanda (2000) e doutor em Demografia pelo Núcleo de Estudos de População do Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade de Campinas (NEPO-IFCH-UNICAMP) (2015). Foi Gerente de Projetos do Ministério das Cidades (2004-2005) e trabalhou como técnico senior do Pólis - Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais (2000-2004 e 2006-2012). Integrou a equipe de consultoria para elaboração do Plano Nacional de Habitação (PlanHab) (2009) e foi diretor do Departamento de Urbanismo da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano da Prefeitura de São Paulo (2013-2014). Tem experiência na área de Arquitetura e Urbanismo, com ênfase em Planejamento e Gestão Urbana, Ambiental e Habitacional. Foi professor no programa de pós-graduação lato sensu em direito imobiliário da Fundação Getulio Vargas de São Paulo (FGV-SP) (2013-2016); do curso de graduação em arquitetura e urbanismo do FIAM FAAM-Centro Universitário (2012-2017); do mestrado profissional em Projeto, Produção e Gestão do Espaço Urbano da FIAM FAAM-Centro Universitário (2014-2017) e do curso de graduação em arquitetura e urbanismo do Centro Universitário Belas Artes de são Paulo (2016-2017). É pós doutorando FAU-USP (2017-Atual) e professor da Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP) (2017-Atual).
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Flavio Amary – Graduado em Administração de Empresas - FGV/SP (1993) com pós-graduação em Economia - FGV/SP (2003). Cursos de Educação Continuada na FGV, nas áreas de negociação, gestão estratégica de negócios, banking, motivação e liderança (1997-2002). Participação em seminários internacionais de negociação, promovidos pela HSM, em São Paulo. Professor do Curso de Gestão em Negócios Imobiliários da UNISO (2004/2005). Diretor Regional da AELO em Sorocaba, desde 1995, e do SECOVI em Sorocaba, desde 2003. Vice-presidente da AELO-Associação de Empresas de Loteamento e Desenvolvimento Urbano, e do Interior do SECOVI–SP. Membro do Comitê de Desenvolvimento Urbano - AELO/Secovi/Sinduscon. Diretor-secretário da Confederação da Construção e do Imobiliário de Língua Portuguesa - CIMLOP (triênio 2013 – 2015). Sócio-diretor da Renato Amary Emp. Imob. Ltda., desde 1993. Presidente do Secovi-SP - Gestão 2016/2018; reeleito para gestão 2018/2020.